安康市委書記、市人大常委會主任 郭 青
陜西安康紫陽縣自覺把從嚴治黨貫穿于群眾工作始終，形成了聯系服務群眾“五個一”工作法，并且經歷了教育實踐活動的淬煉和檢驗，這套工作體系得以進一步豐富完善，中央黨的群眾路線教育實踐活動督導組認為“回答了新時期群眾路線如何走、走多深、走多遠的問題”，省委趙正永書記在全省教育實踐活動總結會上給予了充分肯定，為全市步入作風建設和從嚴治黨的新常態提供了更有力度、更加制度化的寶貴借鑒。
一、形成與效果
紫陽縣“五個一”工作法自發軔之時就是問題倒逼的結果，是當地黨委班子聯系群眾主動化、服務群眾常態化的體現。紫陽是國定貧困縣，全縣山大溝深，洪澇災害頻發，人口相對稠密，經濟發展滯后。一段時期，干部人心散，群眾怨氣多，曾是全市有名的信訪大縣，多年來在全市目標責任制考核中處于末位狀態。2006年底，新一屆紫陽班子為了改變被動落后局面，首先從了解群眾所思所盼入手，以解決民情上不來、服務下不去的突出問題，第一次開展了萬人問卷調查，群眾參與熱度高漲，1萬份問卷收回9800份，紫陽縣委、政府根據問卷梳理結果，安排了來年為群眾要辦的20件實事，到如期完成時，群眾對黨委政府的看法徹底改變了。萬人調查問卷，就成為以后縣委、縣政府每年決策的重要依據，也成為以群眾需求為導向來對黨員干部工作提要求、“擰螺絲”的開端；從2007年開始，紫陽堅持全面公開各級領導、干部職工的照片、崗位職責和手機電話。這項措施的實施，方便了群眾找干部反映問題、解決問題；2008年初，開始全面推行干部包組聯戶工作制度。這項制度發起于雙橋鎮計劃生育掛了黃牌，鎮領導反思工作落后的關鍵在于干部對計生對象掌握不明，讓每一個干部包聯一部分農戶，上門開展服務。后來就在全縣推廣，上升到普適性的制度層面，解決了自農業稅取消之后包村聯組落不實的問題；2012年，成立全省首家縣級社情民意調查中心，利用現代信息技術，搭建聯系群眾新平臺，目的在于了解縣委、縣政府的重大工作在基層落實情況，掌握干部服務群眾工作狀況；2012年，建立了以民意為導向的“重基層、重實績、重公論”干部考核選任機制；2013年，成立了縣政務服務中心，公開縣級政府權力清單，強力推動行政審批制度改革，實行審辦分離。同年，開通了政務服務熱線電話4411111，實行24小時專人接聽。8年來，紫陽領導班子一以貫之地把群眾工作作為提高黨的建設科學化水平主抓手，在實踐中不斷充實提高，形成“一套廣納民意的問政辦法、一套直面百姓的聯系辦法、一套便捷高效的服務辦法、一套幫扶到戶的增收辦法、一套民意導向的用人辦法”的“五個一”工作法完備體系，成為密切黨群干群關系、凝聚科學發展合力、創新縣域治理模式的有效載體，增強了從嚴治黨的系統性、針對性、創造性、實效性。
我對紫陽這一工作經驗十分重視，在教育實踐活動中，先后五次到紫陽實地蹲點、暗訪群眾、調研總結，力圖提煉其規律性，檢驗其客觀成效，并在全市范圍內做了學習推廣。紫陽“五個一”工作法從發現問題、解決問題中來，逐步上升為地方黨建理論和執政體系，在統攬縣域發展中發揮了綜合效應。
一是激活了縣域經濟發展活力。發展不足是紫陽最大實際，增加收入是群眾最大愿望。隨著“五個一”工作法深入推行，形成了干群攜手解難題、同心謀發展的良好氛圍，凝聚成調結構、轉方式、促改革、惠民生的強大動力。紫陽嚴格按照主體功能區定位，以生態立縣、產業強縣、旅游興縣為支撐，全力構建循環產業體系，在壯大特色生態經濟中促進經濟增長，在傾力保護生態環境中加快民生改善。按照“園區承載，產業集聚”的發展理念，依托恒紫產業園和硒谷產業園，大力發展“飛地經濟”，加快新型工業化進程；以發展生態友好型產業為主導，突出石紫嵐生態經濟產業帶和現代農業園區建設，初步形成“低山茶葉蔬菜、中山魔芋蠶桑、高山木本藥材、庫區漁業養殖”的立體特色產業發展布局；立足山水茶歌道自然人文稟賦，做大做強生態旅游產業，扶持發展現代服務業，一批新型業態強勢崛起；把避災扶貧移民搬遷作為加快新型城鎮化的重要引擎，促進搬遷群眾就業創業興業，實現有業安置，推動精準扶貧，穩步增收致富；以優化投資環境為突破口，強力推進簡政放權，清理行政審批事項，促使涉企事項減負、提速、透明，吸引了一大批有實力的企業落戶紫陽。紫陽發展符合經濟規律、自然規律、社會規律，讓“窮山惡水”成為青山綠水、金山銀水的道路越走越寬廣。2006年到2013年間，生產總值增長4.03倍，一二三產比例由43.3：15.7：41.0調整到19.5：50.5：30.0。財政總收入增長9.3倍，連續8年從群眾最盼望的事情做起，投資過百億實施城鄉實事項目160余件，集中解決了一大批群眾最關心、反映最強烈、要求最迫切的上學難、就醫難、住房難、出行難、增收難等問題。農民人均純收入增長3.7倍、城鎮居民可支配收入增長3.4倍，全縣農民人均純收入增速連續3年高于全市、全省平均水平，廣大群眾生產生活發生了巨大變化，干部“辛苦指數”換來老百姓“幸福指數”。
二是促進了社會風清氣正、和諧穩定。“五個一”工作法的成果既見物又見人，以政治生態的不斷優化促進了社會環境的持續好轉。紫陽在干部選任方面，連續四年省、市干部用人滿意度調查名列前茅；通過縣級領導包抓疑難信訪案件、公開各級干部手機號碼、開通4411111便民服務熱線、實行干部包組聯戶等做法，實現干部與千家萬戶群眾零距離溝通、面對面接觸，理順了群眾情緒，很多矛盾糾紛都消化在萌芽狀態，從過去全市有名的信訪大縣到連續五年獲評全省“信訪工作三無縣”。比如，征地拆遷是當前各地在發展中繞不過去的“老大難”問題，近年包（頭）茂（名）高速公路、襄渝鐵路復線等國家重點建設項目在該縣征用土地3620畝，拆遷房屋5630間；城鎮建設棚戶區改造拆遷2300多戶，近20萬平方米，沒有發生一起赴省市非正常上訪。
三是帶動了各項工作奮力爭先。“五個一”工作法提升了地方黨委領導能力和執政能力，全縣上下呈現出改革創新、爭創一流的志氣和銳氣，基層黨建、山林經濟、飛地經濟、信訪維穩等多個方面的工作走在了全市前列，有的成為了全省乃至全國的先進典型。比如，堅持產業富民，全力打造茶葉品牌，紫陽富硒茶被認定為中國馳名商標，成功創建為“中國富硒茶知名品牌示范區”，成為全國第4枚同時具有國家地理標志證明商標和中國馳名商標的農產品，茶葉綜合收入由2007年2.9億元增長到2013年11億元，品牌價值攀升到12億元；紫陽地質條件極差，全縣地質隱患點高達1201處，搬災移民搬遷任務艱巨。紫陽縣提出了“梯次搬遷、統籌城鄉”的思路，把山地移民搬遷與集鎮建設有機結合，在移民安置區建成山林經濟、魔芋厚樸、設施蔬菜等規模化示范園區，有效解決轉移就業問題。紫陽縣雙安鎮“規模經營興產業，農民就地變工人”等典型，被省上命名為“雙安”模式。三年共搬遷1.06萬戶3.8萬人，建設108個集中安置小區，走出了一條獨具紫陽特色的移民搬遷新路；推行“全程代理”運行模式，率先在全省面向社會公開縣級權力清單，實現了“中心之外再無審批”，讓審批服務在陽光下操作。運用現代信息技術，建立全省首家社情民意調查中心，收錄縣內所有群眾包括外出務工人員手機和固定電話號碼18萬部，覆蓋全縣93.6%農戶和居民戶，定期了解縣委、縣政府重點工作推進、惠農政策落實、群眾民生需求以及縣鎮村干部入戶包聯情況，實現了民意訴求和監督管理的雙向互動。紫陽連續三年在全市目標責任制考核中榮獲優秀等次，先后榮獲全省加快發展中小企業先進單位、縣域工業集中區發展爭先進位獎、工業增長速度前十名縣、全省縣域經濟社會發展爭先進位獎、榮獲陜南循環發展“一縣一產業”推進獎、陜南地區移民搬遷工作先進縣、平安建設示范縣、組織工作改革創新一等獎等，縣委分別被中組部、省委表彰為“創先爭優活動先進縣黨委”。省委教育實踐活動領導小組辦公室發出通知，在全省推廣“五個一”工作法。
二、做法值得借鑒
紫陽縣聯系服務群眾“五個一” 工作法，涵蓋了民意決策、日常聯系、需求回應、服務增收、制度保障等方面，其出發點和落腳點都是為了實現好、維護好、發展好群眾的根本利益，是把黨的宗旨、目標、任務，變為具體性、日常化、可操作的實踐，變成有利于群眾利益實現的制度安排、措施落實，是新形勢下堅持從嚴治黨、踐行群眾路線的一個好樣本，是抓好黨建、履行好主體責任的一幅縣域全景圖。
一是遵循民意施政，順應民意決策成為常態。常常出現有的地方想為老百姓辦事，結果卻把民生工程辦成了“民怨工程”，甚至導致群體性事件發生，原因就在于關起門來做決策，群眾不了解、不知情，當然不支持、拖后腿，好事沒有辦好。紫陽領導班子做決策定政策不自說自話、自彈自唱，不搞行政命令強制推行，而是通過萬人問卷、民意調查、輿情搜集等一系列措施，讓群眾出主意，黨委定方向，政府拿方案，一切按群眾意愿去辦。因此，紫陽每年確定的20件實事，事事辦得順手，辦到群眾心坎上。紫陽多山，地無百尺平。8年前，城區5萬多人沒有一個像樣的休閑鍛煉場地，群眾急盼有個小廣場，但廣場建設多年都因拆遷難度太大而擱淺。在首次萬人問卷調查中，這個問題被群眾舊話重提。縣委、縣政府下定決心，既然是群眾所愿，再難“啃”的“骨頭”也要“啃”，僅用40多天時間就完成了52戶群眾和12家機關單位的拆遷。緊接著又一鼓作氣完成了紫府路改造、橋溝路貫通、背街小巷硬化、紫陽港碼頭修建等事關群眾生活的市政工程。近兩年又建成文筆山休閑公園、濱江景觀長廊、漢江大橋等多項惠民工程。“天視自我民視，天聽自我民聽。”一個過去只有一條主街、臟亂差現象十分嚴重的山城，現在被打造成省級文明衛生縣城和園林縣城。
二是暢開溝通渠道，受理群眾訴求成為常態。有些干部一提到做群眾工作頭就大，有畏難心理，繞著問題走，不愿意到群眾中去。許多群眾之所以抵觸情緒嚴重，就是有難求助無門，有苦無處訴說。2007年，紫陽縣委、縣政府領導率先在縣城廣場公開自己的照片、手機和分工，隨后拓展到全縣所有干部，隨時接聽群眾來電。2012年春節期間，雙橋鎮四坪村村民姜奎帶領53名村民赴新疆務工，因限購無法購齊火車票，焦急萬分之際，從縣城廣場獲知縣委書記的手機號，試著發短信求助，在縣委書記親自協調聯系下，解決了這一難題。紫陽開通441111便民熱線電話，24小時受理群眾投訴、咨詢、求助及建議意見。建立來電“接洽、登記、轉辦、督辦、回訪”閉合系統，確保有問必答、有難必幫、推諉必究。去年部分群眾電話反映低保評審有優親厚友、辦事不公現象，縣上立即安排民政局開展全面核查，加大公開公示力度，細化動態管理辦法，反映類似問題隨之銳減。全縣各級干部開通了微信、微博，為群眾反映問題提供了新平臺，群眾反映訴求更直接、更方便，干部服務更及時、更貼心，保證了社情民意上得來，政策服務下得去。實踐證明，只要暢通群眾利益訴求渠道，第一時間消化處理，矛盾就能化解在萌芽狀態。讓群眾話有處說、難有處解、事有人辦，才不會出現“小事拖大、大事拖炸”的不良后果。
三是領導帶頭示范，干部包組聯戶成為常態。有的干部曾經感慨：過去收農業稅、搞攤派，現在不取反予，惠農政策多多，干群關系反而不如以前。這是由于干部與群眾聯系少了。紫陽實行縣級領導帶頭包抓、部門分片包抓、鎮干部包組聯戶，村不漏組、組不漏戶、戶不漏人，真正做到了聯戶聯責、聯責聯利、聯利聯心，有效地解決了聯系服務群眾“最后一公里”問題。在紫陽，但凡群眾遇到任何難題，都可以毫無顧忌給包聯干部反映。干部包組聯戶機制，使鄰里糾紛在第一時間得到化解，群眾困難在第一時間得到解決，產業發展在第一時間得到指導，社情民意在第一時間全面掌握。縣農業局包聯林本河村后，干部白天到村指導技術，晚上回單位處理業務，當年就幫助農民人均增收2750元；雙橋鎮群眾對厚樸林下套種魔芋有顧慮，鎮農綜站長自籌資金試種100畝搞示范，兩年時間帶動村民發展林下魔芋2000余畝，創收超過800萬元；雙新村一位烤煙大戶在烘烤煙葉時突然停電，包聯干部連夜冒雨徒步10多公里山路，背來兩桶汽油救急，為農戶避免了2萬多元的損失；老黨員馬傳銀是一名留守老人，城關鎮女干部周明不僅每月堅持將黨報黨刊送到老人手中，還經常為其打理家務。老人逢人就說，這個干部比我自己的兒女都好哇。為表達心意，老人有次徒步兩個多小時，硬是將自家種的青椒、茄子送到鎮政府；被群眾親切稱為“劉女子”的瓦廟鎮包聯干部劉國裙，對所包聯的農戶如數家珍，經常陪留守老人聊天，給老人照相，在春節前后為所包農戶照全家福，被老人們形象地稱為“貼心小棉襖”。紫陽干部固定包聯農戶的做法，實現了干群全覆蓋式“無縫對接”。視群眾為朋友和親人，跟群眾打成一片，把包聯戶加入自己的QQ群、微博群、微信群，和群眾熟悉到“進村狗不咬，進門知油鹽”的程度。
四是不斷適應形勢，持續改革創新成為常態。改革創新是做好一切工作的動力源泉。近年來，紫陽先后在行政審批制度改革、法院審判執行改革、涉法涉訴信訪處理以及運用現代信息技術等方面敢于開先河、吃螃蟹，并且在很多方面走在了全省乃至全國的前面。為解決審批過程中吃拿卡要、生冷硬蹭、推諉扯皮和群眾多頭跑的問題，把48個縣級職能部門所承擔的408項行政審核審批事項全部納入縣政務中心辦理，做到中心外無審批，對縣級部門審批事項逐項進行清理和規范，優化每個審批事項的審批流程，極限壓縮審批時間，辦結速度取“上限”，收費標準取“下限”，對行政審批事項進行“瘦身”和流程再造，率先在全省公布“縣級權力清單”。全縣審批事項審批時限平均壓縮到法定時限的50%以上。如個人獨資企業設立登記審批時限由法定60個工作日壓縮至3個工作日，房產證辦理由原來法定的3個月壓縮到1個月；為解決“信訪不信法”問題，實行涉法涉訴“誰辦案、誰接訪、誰答復、誰負責”的責任倒追機制；為解決法院審判不公、執行不力的問題，積極探索以主審法官、執行長為中心的資源配置和職權配置模式，對外仍保留庭室建制，對內則打亂庭室設置，重新整合審執資源，組建5個審判團隊、2個執行團隊等。新機制運行以來，裁判文書優秀率、案件質量良好率、一審服判息訴率分別提高了23%、15%、2%。要破解群眾工作中面臨的難題、化解來自各方面的風險挑戰，進而推動經濟社會持續健康發展，除了深化改革，別無他途。
五是堅持群眾公認，民意選拔干部成為常態。服務群眾容易，堅持不懈很難。如果普通群眾對干部考核和選任沒有話語權，干部主動服務群眾就會成為“一陣風”。在干部選任中如何體現群眾公認，關鍵是民意的分量有多重。紫陽成立社情民意調查中心，每月定期對干部包聯農戶（或服務對象）工作進行滿意度調查，并作為干部升遷去留的一條“硬杠子”，干得好與壞，群眾來評判；用誰不用誰，群眾說了算。明確規定把民意測評調查結果與選拔任用掛鉤。群眾滿意度低于75%的部門和鄉鎮，年終考核不得確定為優秀；干部提拔中服務對象滿意度低于80%，實行“一票否決”；年度考核靠前的鄉鎮，增加科級干部推薦名額。選一個務實的好干部，就會影響當地干部作風，感染社情民意，形成“用一賢人，則群賢畢至；見賢思齊，就蔚然成風”的示范帶動效應。去年4月份的一輪調查中，柏楊村群眾對鎮干部的滿意率只有73.33%，綜合排名在進入此輪調查的30個村中“倒數第一”。鎮綜治辦主任岳瑩是聯村領導，她帶領工作組挨家挨戶走訪，深查群眾不滿根源，理清村上賬務，制訂通村公路集資遺留問題解決方案，并對部分村組干部作了調整，用實際行動挽回了群眾的信任，滿意度大幅度提高。通過創新干部考核和選任機制，晉升通道有群眾把關，促使干部眼睛向下，產生聯系服務群眾的內在需求，推動聯系服務群眾成為常態。
三、幾點思考
習近平總書記強調，“從嚴治黨必須具體地而不是抽象地、認真地而不是敷衍地落實到位”。近年來，我市加強基層服務型黨組織建設，創新群眾工作方法，涌現出漢濱區“群眾工作體系”、寧陜縣“連心工程”、石泉縣“一問三包五聯”以及陳分新“十指聯動工作法”等一大批好典型、好經驗。市委之所以要求在全市學習推廣紫陽縣聯系服務群眾“五個一”工作法，就在于紫陽探索了黨建工作的長效化、制度化、常態化機制，代表了我市各級各部門踐行群眾路線的成效，這更需要我們站在從嚴治黨的新高度來體會“五個一”工作法的精髓和實質，知行合一，學以致用，在保持黨的先進性和純潔性上持續用力。
一是必須在落實責任中從嚴治黨。反思“四風”問題一度在部分區域和單位盛行，成為損害黨群干群關系的重要根源，就在于沒有把抓好黨建工作作為最大政績，沒有把從嚴治黨真正做到位。紫陽牢固樹立“抓黨建就是抓發展，抓發展必須抓黨建”的觀念，不僅主要領導以身作則、履行從嚴治黨的責任，各級各部門黨委成員乃至普通黨員干部都履行了分管領域和包抓村組的黨建工作責任，黨委抓、書記抓、各有關部門抓、一級抓一級、層層抓落實的黨建工作格局基本形成，實行了“干部包聯全覆蓋”的制度創新，織密了群眾工作的經緯，做到全縣7萬農戶家家都有干部包聯，都有考評督察機制跟蹤問效，橫向到邊、縱向到底的責任網絡已經構成，也就不難理解紫陽干成一件又一件以前不敢想也干不成的大事、難事，實現從信訪大縣到全省信訪“三無縣”轉變。事實證明，只有把抓好黨建作為最大的政績，黨在基層的執政基礎才會堅如磐石。否則，就是GDP上去了，馬路寬了、樓房高了，但干群關系緊張、社會矛盾叢生、信訪案件頻發，仍然偏離了我們加快發展的出發點和落腳點。
二是必須在完善制度中從嚴治黨。制度建設是從嚴治黨的根本載體。一些不良作風像割韭菜一樣、割了一茬長一茬，就在于沒有制度作保障，無法完善實踐和固化過程，好的做法就難以長期堅持。在全省率先推行審判執行改革，打破法院現行建制格局，探索主審法官負責制，更大程度守護公平正義；出臺科級干部選任九條規定，通過定期民調、實行群眾滿意率低于80%“一票否決”，倒逼廣大干部從“要我服務”轉向“我要服務”，這一系列剛性的制度約束，既是對位難點熱點，又是對作風激濁揚清，更是價值觀重塑再造。我市一些地方、一些領域積弊很深，要防止“四風”問題反彈，必須把思想的柔性和制度的剛性結合起來，強化法治思維、運用法治方式，從領導干部、管人管錢管物的重點崗位人員做起，從具體制度規定和細節嚴起，以滴水穿石的功夫把制度落到實處。
三是必須在強化管理中從嚴治黨。有的地方也有紙上的責任和墻上的制度，但缺乏從嚴管理的狠勁和韌性，一旦形成“破窗效應”，許多好做法流于形式、淪為笑柄。紫陽以嚴的標準要求干部，以嚴的制度管理干部，以嚴的紀律約束干部，讓黨員干部心有所畏、言有所戒、行有所止。為落實簡政放權，紫陽公布全省首份縣級“權力清單”，擲地有聲地喊出了“不進中心挪位子，‘窗’外審批摘帽子”，最終將縣直部門408項審批服務事項全部收歸政務服務大廳；為夯實干部包組聯戶、遏制走讀，紫陽已對56名干部進行誡勉談話，3名干部在考察環節因群眾滿意率低于規定標準被“否決”，同時，一批踐行“五個一”的好干部得到了重用提拔。在完善干部管理規定中，既注重約束又注重激勵，體現了信任不放任、有為才有位的管理思辨。鮮明的用人導向，讓群眾成為干部選拔任用中權威的評判者，“倒逼”干部把群眾滿意作為工作目標，加大了“治庸、治懶、治散”力度，也就有了“干部不在村民家里，就在去村民家的路上”的感人道白。
四是必須在打開大門中從嚴治黨。“五個一”工作法體現了從嚴治黨依靠人民，最大的亮點就在于提高群眾的參與意識，廣泛參與到職能體系中，導引工作方向、評判工作實績，助推了基層民意民主和社會治理方式現代化的轉型。紫陽縣委、縣政府通過萬人問卷、公布所有干部手機、開通24小時熱線電話，采取干部每月登門或電話聯系包聯戶等手段傾心征納民意，變群眾所盼為施政所向；創辦“有理大家說”電視專欄，讓群眾共同參與社會治理，拓寬源頭治理渠道，化解了數起積難信訪案件；打破干部選任神秘感，建立健全群眾評價和參與干部選任機制，發揮群眾監督作用，變“官評官”為“民評官”，把好干部及時發現出來、合理使用起來。只有真開門、開大門，請群眾參與、讓群眾監督，我們的干部才能有效改進作風不足、彌補工作短板，才能加快推進從政府一元管理到政府、市場、社會多元共治的轉變，否則，不僅從嚴治黨因缺乏群眾監督而成為體內循環的“獨角戲”，加快推進社會治理體系和治理能力現代化建設的進程也會因為缺乏群眾參與而大為遲滯。
五是必須在與時俱進中從嚴治黨。形勢在變化、環境在變化、群眾在變化、民意在變化，老方式不管用、老辦法行不通，沒有方式方法的與時俱進、載體渠道的變化創新，就難以增強黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力。縱觀“五個一”工作法產生演變過程，紫陽縣委、縣政府始終對最突出的困難和問題“不依不饒”，善于尋找新技術、新手段與老問題的對接點，在面對新情況新問題時，不是憑經驗翻老黃歷，而是努力想新辦法、找新出路、出新成果。為真實準確掌握社情民意，他們設立全省首家縣級民調中心；為推進簡政放權，不斷從服務內容、辦事流程、跟蹤反饋、結果評價等方面加以改進。通過建立信息網絡，開發出微信預約辦件等手段，建立電子政務黨務服務體系；為聯系服務8萬常年外出務工人員，廣泛運用QQ、微博、微信等現代信息技術傳遞關懷和溫暖，沒有讓自媒體時代的變化成為黨建工作的不利因素和放大負面問題的平臺。深入把握從嚴治黨規律，就必須把繼承傳統和改革創新結合起來，使從嚴治黨的各項措施與時代同步前行，讓群眾工作創新沒有休止符。
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