《中國經(jīng)濟(jì)周刊》 記者 南焱|江蘇、山東報道
南水北調(diào)東線一期工程于2013年11月15日—12月10日正式通水。該工程總投資500多億元，從江蘇省揚(yáng)州市江都區(qū)取長江水，通過大運(yùn)河將水輸送到山東，供水范圍涉及江蘇、安徽、山東3省71個縣(市、區(qū))，直接受益人口約1億人。
然而，供水范圍內(nèi)的多位地方政府人士表示，水價問題是南水北調(diào)東線一期工程亟待解決的難題。盡管水價并未最后敲定，但初步測算出來的高水價已經(jīng)在江蘇、山東引起了很大反響，讓地方政府感到頭疼。
多個城市不需要“南水北調(diào)”？
據(jù)了解，南水北調(diào)東線一期工程每年抽江水量為36.01億立方米，據(jù)測算，江蘇、山東、安徽3省多年平均供水量分別為19.25億立方米、13.53億立方米、3.23億立方米。
根據(jù)國家發(fā)改委初步測算，南水北調(diào)江蘇、山東境內(nèi)平均水價(俗稱“工程水源費(fèi)”)，均高于當(dāng)?shù)氐乃促M(fèi)。山東省南水北調(diào)工程建設(shè)管理局副局長羅輝表示，要將江水送達(dá)用戶，還需要建設(shè)配套工程和進(jìn)入城市供水管網(wǎng)工程，并計入相應(yīng)的供水成本費(fèi)用。因此終端用戶的成本會很高。
南水北調(diào)高水價問題已經(jīng)在一定程度上影響了調(diào)水城市的調(diào)水量。據(jù)悉，在山東上報水利部的2014年調(diào)水計劃中，僅有濟(jì)南、棗莊、青島、濰坊、淄博5個城市上報了調(diào)水計劃，總計7750萬立方米，而按照原定規(guī)劃，這5個城市承諾多年平均調(diào)水總量應(yīng)為5.12億立方米。此外，濟(jì)寧、菏澤、濱州、東營等8個城市原定的多年平均計劃調(diào)水量總計9.55億立方米左右，但目前均無調(diào)水安排。
對此，羅輝向記者解釋了原因所在：一是配套工程的投資及征地問題主要由地方政府負(fù)責(zé)，而地方受制于財力，建設(shè)進(jìn)度滿足不了消納干線工程水的能力；二是東線工程2002年底開工后，山東連續(xù)10多年處于平水年或豐水年，用水需求不很迫切；三是由于調(diào)入水比當(dāng)?shù)厮膬r格高，消化起來需要動用很多政策資源，因此，南水北調(diào)的水有可能會被視為后備戰(zhàn)略水源。即便如此，南水北調(diào)的高水價還需要做大量的消化工作。由此不難理解，在2013年山東正式調(diào)入的3400萬立方米長江水中，為何只有1002萬立方米成功地抵達(dá)淄博市民的家庭了。
據(jù)江蘇省南水北調(diào)辦公室副主任張勁松透露，江蘇的揚(yáng)州、淮安、宿遷等7城市已經(jīng)按原定計劃上報了2014年度調(diào)水量，但很可能有一部分會調(diào)入調(diào)蓄水庫，因而并不等于新增供水量全部會到達(dá)終端用戶，另外，從實(shí)際情況來看，江蘇每年的水情豐枯不一，因而也不是每年都需要19.25億立方米的新增供水。
南水北調(diào)東線江蘇水源公司調(diào)度信息中心主任吳學(xué)春告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，相比江蘇、山東而言，安徽的經(jīng)濟(jì)比較弱，同時用水量較少，而且南水北調(diào)的一部分水源也來自淮河，所以安徽使用這部分南水北調(diào)的水無需交費(fèi)。
不管用不用水，江蘇、山東每年或交10多億基本水費(fèi)
南水北調(diào)工程水源費(fèi)按“兩部制”方式劃分為基本水價和計量水價兩部分，基本水價用于運(yùn)行管理費(fèi)用和工程基本維護(hù)費(fèi)、工程建設(shè)投資還貸等，不管用不用水都需要付費(fèi)；而計量水價則按補(bǔ)償基本水價以外的抽水電費(fèi)、材料費(fèi)等其他成本、費(fèi)用的原則核定，計量水價按實(shí)際使用繳納。南水北調(diào)的工程水源費(fèi)將由南水北調(diào)的運(yùn)營管理單位收取。
張勁松告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，國家發(fā)改委根據(jù)江蘇新增供水量，初步測算南水北調(diào)江蘇段平均水價為0.41元/立方米，其中基本水價0.18元/立方米、計量水價0.23元/立方米。那么江蘇每年必須繳的南水北調(diào)的基本水費(fèi)為3.465億元，計量水費(fèi)按實(shí)際使用上繳。
這個價格比江蘇目前的水資源費(fèi)要高。根據(jù)江蘇省水利廳發(fā)布的《江蘇省水資源公報》，2012年農(nóng)田灌溉、工業(yè)、居民生活分別占該省用水消耗總量的72.9%、5.1%、4.9%，其中農(nóng)業(yè)水資源費(fèi)暫免征收，工業(yè)用水、居民生活用水的水資源費(fèi)為0.2元/立方米。從水源結(jié)構(gòu)來看也是如此。據(jù)資料顯示，江蘇2012年地表水的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)為0.2元/立方米，地下水的水資源費(fèi)最低征收標(biāo)準(zhǔn)為0.48元/立方米，整體平均下來要低于0.41元/立方米。
南水北調(diào)東線一期工程是江蘇省既有的“江水北調(diào)工程”擴(kuò)大規(guī)模并向北延伸的升級版，此前江水北調(diào)每年抽的水是免水源費(fèi)的。不過，張勁松表示，不必對“0.41元/立方米”過于敏感。由于江蘇農(nóng)業(yè)耗水超過該省總供水量的七成，如果完全按0.41元/立方米征收，會增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。為避免這種情況，江蘇方面有兩個設(shè)想，一是將此費(fèi)用攤到整個江水北調(diào)工程供水總量中去；二是更進(jìn)一步攤薄，將之納入到江蘇全省的用水總量中去。如此，可能每立方米水的工程水源費(fèi)就幾分錢。當(dāng)然，截至目前，上述設(shè)想尚在研究中。
山東省也同樣遇到南水北調(diào)水價比當(dāng)?shù)厮F的情況。
羅輝告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，國家發(fā)改委初步測算南水北調(diào)山東段平均水價為1.54元/立方米，其中基本水價0.76元/立方米、計量水價0.78元/立方米。按此計算，山東每年必須要上繳的基本水費(fèi)為10.28億元，計量水費(fèi)則按實(shí)際使用量繳納。
2012年的《山東省水資源公報》顯示，2012年山東的水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別為：地下水0.65元/立方米、地表河庫水為0.3元/立方米，黃河水價格更低。“如果按目前南水北調(diào)測算的1.54元計算，最后山東到終端用戶的平均價格大概在6元，遠(yuǎn)高于山東地下水、黃河水等用水價格。”羅輝說。
高價水的政府難題
南水北調(diào)的高水價已讓地方政府為難。而不同城市的難處又不一樣。大致可以分為兩類，一類是像濟(jì)寧這樣的水資源相對較好的城市，難題是如何消化新增供水；另一類是像濟(jì)南這樣的典型缺水城市，難題是如何降低水價。
濟(jì)寧市南水北調(diào)工程建設(shè)管理局局長張君型說：“不缺水的時候水來了，而且是高價水，地方政府的協(xié)調(diào)工作做起來就很難。”
據(jù)張君型介紹，濟(jì)寧市人均占有水資源量558立方米，超過山東省334立方米的平均水平。濟(jì)寧嚴(yán)格實(shí)行山東省的控水指標(biāo)，每年用水量在25億～26億立方米，主要包括地下水9億立方米、地表水11億立方米、黃河水4億立方米以及礦坑水等。水資源費(fèi)分別是：地下水0.65元/立方米，地表水0.3元/立方米，黃河水還不到0.1元/立方米。
2014年，濟(jì)寧市并未向水利部上報調(diào)水量。按照規(guī)劃，濟(jì)寧市2015年的調(diào)水量為4500萬立方米，主要是工業(yè)用水。其中鄒城2000萬立方米、濟(jì)寧高新區(qū)800萬立方米、曲阜1100萬立方米、兗州600萬立方米。
在不缺水的情況下，如何消化這4500萬立方米長江水，濟(jì)寧還得想辦法。張君型說：“地方政府既然當(dāng)年有申請調(diào)江水的計劃，現(xiàn)在就要兌現(xiàn)承諾，要想辦法消化。同時要將長江水、黃河水、當(dāng)?shù)厮葘?shí)現(xiàn)單一水價，不能一種水一個價格。”
相比之下，濟(jì)南的情況更為嚴(yán)峻。在山東13個調(diào)水城市中，濟(jì)南屬于典型的缺水城市，人均每年用水量僅290立方米，低于山東334立方米的平均水平，在濟(jì)南市380平方公里的城區(qū)面積中，僅有2.6平方公里范圍內(nèi)的河道有水。根據(jù)規(guī)劃，2020年以前濟(jì)南每年將調(diào)入1億立方米長江水，70%用于工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水，30%用于生活用水。而要充分滿足用水需求并保證良好的生態(tài)環(huán)境，濟(jì)南市年用水量要達(dá)到20億立方米左右。
濟(jì)南市南水北調(diào)工程建設(shè)管理局副局長趙承忠告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，從2011年開始，山東對各個城市的用水指標(biāo)進(jìn)行了嚴(yán)格管理，濟(jì)南年用水量不得超過18.01億立方米的紅線。2012年濟(jì)南市總供水量17.53億立方米，其中引黃河水6.58億立方米、地下水6.69億立方米、地表水3.52億立方米。
目前濟(jì)南市水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)是：地表水為0.4元/立方米；地下水分城市公共用水及礦坑水兩種，分別為0.4元/立方米、0.52元/立方米；黃河水分城市公共用水及農(nóng)業(yè)用水兩部分，分別為0.4元/立方米、0.012元/立方米。均低于國家發(fā)改委測算的南水北調(diào)山東段的基本水價和計量水價。
趙承忠表示，由于南水北調(diào)工程是“生命線工程”，長江水并未進(jìn)入市場，因而政府不能純粹按市場進(jìn)行定價，這里存在難點(diǎn)：一是如何協(xié)調(diào)政府與市場的關(guān)系；二是如何將南水北調(diào)長江水價格計入濟(jì)南的水價核算體系，以降低水價。但現(xiàn)在都沒有明確。
在羅輝看來，地方政府面臨的難題還不僅限于此。他認(rèn)為，山東幾乎所有的調(diào)水城市至少面臨五大難題：一是本地水、黃河水、長江水等不同來源水價格不一樣的難題，沒有誰愿意用高價水；二是建設(shè)系統(tǒng)以及水利部門“多龍管水”的難題，管理體制不暢通，就無法達(dá)到優(yōu)化資源配置的作用；三是不同區(qū)域用水結(jié)構(gòu)不同而導(dǎo)致的水價不統(tǒng)一的難題；四是城市與農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)、發(fā)達(dá)與不發(fā)達(dá)地區(qū)承受水價能力不一樣的難題；五是國家相關(guān)政策不明朗地方政府難以執(zhí)行的難題。
羅輝強(qiáng)調(diào)，上述問題不解決，必定會影響南水北調(diào)東線工程的調(diào)水量，并進(jìn)而影響整個工程是否能夠發(fā)揮預(yù)期的作用。
地方官員破解高水價的四大建議
采訪中，多位受訪人士對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示，高水價問題倘若不解決，南水北調(diào)東線工程長江水有可能只作為調(diào)水城市枯水年份的水源保障，而不是完全納入當(dāng)?shù)氐某Ｒ?guī)用水體系。他們認(rèn)為，由于南水北調(diào)工程的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和公益性，中央層面應(yīng)該承擔(dān)一部分基本水價費(fèi)用。
羅輝表示，南水北調(diào)工程不是立足于某個行業(yè)的水利工程，而是事關(guān)整個國家層面的戰(zhàn)略，牽涉到整個社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。在水價問題上，既要按照十八屆三中全會提出的讓市場在資源配置方面起決定性作用，也要把政府調(diào)控有機(jī)地結(jié)合起來，體現(xiàn)南水北調(diào)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、公益性，政府不能缺位。
由此，他提出四點(diǎn)建議。第一，基本水價由中央、省、地方共同承擔(dān)，終端用戶只承擔(dān)計量水價的費(fèi)用。按照計劃，南水北調(diào)東線一期工程山東每年的新增多年平均供水量為13.53億立方米，僅基本水價這塊每年就需要花費(fèi)10.28億元，以后二期工程竣工后隨著調(diào)水增多相關(guān)費(fèi)用會更高。但國家目前對此尚無明確說法。
第二，建議設(shè)置調(diào)水緩沖期并實(shí)行優(yōu)惠措施。限于資金及征地壓力，山東部分南水北調(diào)配套工程尚未竣工，影響了調(diào)水計劃。同時，山東多年來處于平水年或豐水年，水情較好，目前缺水矛盾不突出，消化南水北調(diào)的13.53億立方米長江水存在客觀困難。因而，可以考慮設(shè)置緩沖期分步實(shí)施調(diào)水計劃，在緩沖期內(nèi)實(shí)行“基本水價對應(yīng)基本水量”的優(yōu)惠政策，亦即在山東承擔(dān)了基本水價的同時，江蘇方面贈與一定的免費(fèi)水量。此舉可以較好地推進(jìn)現(xiàn)有工程的進(jìn)展，也避免了調(diào)入水源的閑置，無形之中將水價降下來了，解決了地方政府的難題。至于江蘇方面的虧損，可以由國家進(jìn)行補(bǔ)償。
第三，建議推行區(qū)域綜合水價。既然老百姓水龍頭一擰開就可能既有當(dāng)?shù)厮ⅫS河水，也有淮河水、長江水，是“混合水”，而當(dāng)?shù)厮畋阋耍S河水次之，長江水最貴，那么就應(yīng)該快刀斬亂麻，執(zhí)行統(tǒng)一的區(qū)域綜合水價。同時，推行區(qū)域綜合水價必須考慮到各地發(fā)展不均衡以及城鄉(xiāng)差別帶來的不同水價的承受能力，綜合考慮以市或縣為區(qū)域單位。
第四，由水務(wù)局統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)水務(wù)一體化。現(xiàn)行的管理體制中，城建部門管理城市的自來水和地下水采集系統(tǒng)，而水利部門管理黃河、長江、淮河和當(dāng)?shù)厮こ痰人聪到y(tǒng)，應(yīng)該將這種“多龍管水”變?yōu)?ldquo;一龍管水”，對水資源實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一配置，達(dá)到優(yōu)化資源配置的可持續(xù)發(fā)展的目的。
羅輝說，這四點(diǎn)建議的目的，就是盡快發(fā)揮東線工程的作用，讓長江水成為基本用水。
